Commento
di Federico Girelli alle sentenze della Corte costituzionale
nn. 467 e 329 del 2002 pubblicato in Giurisprudenza
Italiana, 2003, p. 2234.
I.
CORTE COSTITUZIONALE, 22 novembre 2002, n. 467 –
RUPERTO Presidente – CONTRI Redattore. –
INPS (avv. Riccio) – Pres. Cons. Ministri (avv.
Stato De Bellis).
Invalidi
di guerra, invalidi per servizio, invalidi civili
- Previdenza e assistenza sociale - Minori invalidi
civili - Indennita' di frequenza di scuole di ogni
ordine e grado - Mancata estensione della provvidenza
ai minori invalidi che frequentano l'asilo nido (di
eta' inferiore ai tre anni) - Contrasto con i principi
di solidarieta', di eguaglianza e di effettiva assistenza
sociale - Illegittimita' costituzionale in parte qua
(Cost. artt. 2, 3 e 38; L. 11 ottobre 1990,
n. 289, art. 1, 3º comma).
È
costituzionalmente illegittimo l’art. 1, 3°
comma, della L. 11 ottobre 1990, n. 289 (Modifiche
alla disciplina delle indennità di accompagnamento
di cui alla L. 21 novembre 1988, n. 508, recante norme
integrative in materia di assistenza economica agli
invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti
e istituzione di un’indennità di frequenza
per i minori invalidi), nella parte in cui non prevede
che l’indennità mensile di frequenza
sia concessa anche ai minori che frequentano l’asilo
nido. Il servizio fornito dall’asilo nido non
si riduce ad una funzione di sostegno alle famiglie
nella cura dei figli o di mero supporto per facilitare
l’accesso dei genitori al lavoro, ma comprende
anche finalità formative, essendo rivolto a
favorire l’espressione delle potenzialità
cognitive, affettive, e relazionali del bambino. L’esigenza
costituzionale di tutela dei soggetti deboli, già
ribadita con particolare riferimento ai minori invalidi,
e la assimilazione, ad opera della legislazione ordinaria,
delle finalità di formazione e socializzazione
perseguite dagli asili nido rispetto a quelle propriamente
riconosciute alle istituzioni scolastiche –
che peraltro non implica di per sé l’inserimento
delle suddette strutture nell’ordinamento scolastico
– rendono incostituzionale l’esclusione
operata dalla disposizione censurata, in quanto lesiva
dei principi di cui agli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione
(1).
II.
CORTE COSTITUZIONALE, 9 luglio 2002, n. 329 –
RUPERTO Presidente – CONTRI Redattore. –
INPS (avv. Valente) - Pres. Cons. Ministri (avv. Stato
Sabelli).
Invalidi
di guerra, invalidi per servizio, invalidi civili
- Previdenza e assistenza sociale - Invalidi civili
- Diritto all'assegno di invalidita' - Studenti maggiorenni
invalidi parziali - Requisiti per la prestazione assistenziale
- Stato di «incollocamento al lavoro»
- Interpretazione - Ritenuta necessita' dell'iscrizione
(o della richiesta di iscrizione) nelle liste del
collocamento obbligatorio - Assunto contrasto con
i principi di eguaglianza sostanziale, di tutela della
persona e di solidarieta' sociale - Non fondatezza,
nei sensi di cui in motivazione, della questione (Cost.
artt. 2, 3, 2° comma, 31, 1° comma, 32, 34
e 38, 3° comma; L. 30 marzo 1971, n. 118, art.
13, 1° comma).
È
non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell’art.
13, 1° comma, della L. 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione
in legge del D. L. 30 gennaio 1971 e nuove norme in
favore di mutilati ed invalidi civili), in quanto
il requisito della incollocazione al lavoro va letto
come comprensivo dell’ipotesi della frequenza
scolastica, che pertanto costituisce condizione per
l’erogazione dell’assegno mensile, dovendo
l’invalido provare la ricorrenza dello stato
di incollocazione attraverso il certificato di frequenza
scolastica (2).
(1-2)
Il testo integrale della sent. n. 467 è pubblicato
in Gazzetta Ufficiale, 1a Serie speciale,
27 novembre 2002, n. 47 mentre quello della sent.
n. 329 in Gazzetta Ufficiale, 1a Serie
speciale, 17 luglio 2002, n. 28. È possibile
leggerli entrambi su www.cortecostituzionale.it.
Certezza
del diritto e ricerca di collaborazione a proposito
di provvidenze economiche in favore delle persone
disabili
1.
Con una sentenza «additiva» ed una «interpretativa
di rigetto» la Corte costituzionale si pronuncia
in materia di provvidenze economiche in favore dei
disabili. L’oggetto della questione di legittimità
costituzionale, decisa con la prima sentenza in commento,
è la mancata previsione della concessione ai
minori disabili che frequentino l’asilo nido
della indennità mensile di frequenza di cui
alla L. 11 ottobre 1990, n. 289 (Modifiche alla disciplina
delle indennità di accompagnamento di cui alla
L. 21 novembre 1988, n. 508, recante norme integrative
in materia di assistenza economica agli invalidi civili,
ai ciechi civili ed ai sordomuti e istituzione di
un’indennità di frequenza per i minori
invalidi). In questo caso viene dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, 3° comma, della
legge citata, «nella parte in cui non prevede
che l’indennità mensile di frequenza
sia concessa anche ai minori che frequentano l’asilo
nido». La disposizione censurata, invero, assicura
la provvidenza in parola «ai mutilati ed invalidi
civili minori di anni 18 che frequentano scuole, pubbliche
o private, di ogni ordine e grado, a partire dalla
scuola materna, nonché centri di formazione
o di addestramento professionale finalizzati al reinserimento
sociale dei soggetti stessi». La Corte, sottolineate
le «finalità formative» proprie
del servizio fornito dall’asilo nido, anche
alla luce della normativa più recente, rileva
che la mancata previsione dell’erogazione dell’indennità
nell’ipotesi di bambini di età inferiore
ai tre anni nelle condizioni di cui all’art.
1, 1º comma, legge n. 289/1990 (1),
non trova «alcuna giustificazione nell’ordinamento»
(2). Richiamando, infatti, anche quanto già
statuito nella sentenza n. 215 del 1987 (3),
afferma che la socializzazione operata nell’asilo
nido risulta funzionale «ad un pieno e proficuo
inserimento del bambino nella scuola», la cui
frequenza è sostenuta giustappunto dalla provvidenza
oggetto della normativa censurata (4). In
vista, dunque, della «tutela dei soggetti deboli»
(5) e a fronte delle medesime finalità
formative e di integrazione riconosciute agli asili
nido ed alle istituzioni scolastiche dalla legislazione
ordinaria (6), giudica fondata la questione
di legittimità costituzionale. Grazie, dunque,
ad un intervento di tipo additivo, risultano ora inclusi,
fra i beneficiari dell’indennità di frequenza,
anche i bambini disabili che frequentano l’asilo
nido.
Nel secondo caso la Corte, chiamata a pronunciarsi
sulla legittimità costituzionale dell’art.
13, 1° comma, della L. 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione
in legge del decreto legge 30 gennaio 1971 e nuove
norme in favore di mutilati e invalidi civili), «nella
parte in cui non prevede il diritto all’assegno
per gli studenti maggiorenni invalidi parziali frequentanti
un regolare corso di studi e non iscritti alle liste
del collocamento obbligatorio», dichiara non
fondata la questione «nei sensi di cui in motivazione»
(7). La disposizione censurata prevede la
concessione di un «assegno mensile» ai
mutilati ed invalidi civili di età compresa
fra i diciotto ed i sessantaquattro anni (8),
con accertata riduzione della capacità lavorativa
superiore ai due terzi (9) ed «incollocati
al lavoro». Come si ricorda nella sentenza annotata,
tre sono i requisiti necessari per la legittima corresponsione
dell’assegno: il requisito sanitario (percentuale
di invalidità civile), il requisito economico
(rispetto del limite di reddito) e il requisito dello
stato di «incollocazione al lavoro» (10).
In base alla consolidata giurisprudenza della Corte
di Cassazione i tre requisiti sono «elementi
costitutivi» del diritto alla percezione dell’assegno
(11). In difetto, quindi, anche di uno solo
di essi non sussisterebbe diritto; il terzo requisito,
poi, va dimostrato con la iscrizione infruttuosa al
collocamento speciale ovvero con la domanda di iscrizione
allo stesso (12).
Il Tribunale di Lucca, adito in grado di appello da
N. C. per ottenere l’erogazione dell’assegno
mensile, già negatagli in primo grado perché
non iscritto alle liste speciali di collocamento,
ha dubitato della legittimità costituzionale
dell’articolo 13, 1° comma, legge n. 118/1971,
così interpretato, in riferimento all’ipotesi
di persone disabili maggiorenni che frequentino la
scuola.
La Consulta, richiamati i tratti essenziali del regime
delle provvidenze economiche a favore dei disabili
(13) e «avuto riguardo al complessivo
sistema normativo» delinea una diversa interpretazione
della disposizione censurata compatibile con la Costituzione
(14). Partendo dalla considerazione che la
stessa Corte di cassazione per i soggetti invalidi
di età compresa fra i cinquantacinque e i sessantacinque
anni reputa ammissibile una «accezione ulteriore»
del requisito dello stato di «incollocazione
al lavoro» (15), afferma come tale
«ulteriore accezione» possa essere estesa
all’ipotesi di disabili maggiorenni che frequentano
la scuola. Secondo lo spirito (16) della
L. 12 marzo 1999, n. 68 (17), volta proprio
a valorizzare la capacità lavorativa residua
in vista di un effettivo collocamento mirato, in questi
casi l’iscrizione al collocamento speciale ai
fini della erogazione dell’assegno mensile risulterebbe
«un adempimento meramente formale» (18).
Una lettura, invece, che consenta di considerare la
frequenza scolastica condizione per la percezione
dell’assegno mensile, «in quanto rivolta
a favorire il diritto all’istruzione contro
ogni ostacolo che di fatto impedisca il pieno sviluppo
della persona umana» (19), è
senz’altro più coerente con l’obiettivo
di inserimento lavorativo del soggetto invalido perché
diretta ad agevolare la preparazione personale al
fine dell’integrazione nel mondo del lavoro
(20). La Corte costituzionale, quindi, reinterpretando
il requisito della «incollocazione», lo
giudica «comprensivo dell’ipotesi della
frequenza scolastica» e detta anche la regola
pratica per provare la ricorrenza dello stato di «incollocazione»:
la presentazione del certificato di frequenza scolastica
(21).
A prescindere dalle diversi tesi circa l’efficacia
vincolante o meno delle sentenze «interpretative
di rigetto» (22), certo è che
adesso i giudici sanno, o dovrebbero sapere (23),
che è perfettamente costituzionale ritenere
provato lo stato di «incollocazione» non
solo con l’iscrizione al collocamento speciale
ma anche tramite la presentazione del certificato
di frequenza scolastica nell’ipotesi di invalido
parziale maggiorenne che frequenti la scuola. È
prevedibile, allora, che alla luce dell’interpretazione
data dalla Corte costituzionale (24) anche
la Corte di cassazione reputi adeguata questa ulteriore
modalità di prova. Non solo, a seguito della
decisione in epigrafe, l’Inps il 22 ottobre
2002 ha emanato la circolare n. 157 con cui ha invitato
le proprie Sedi e le Agenzie a dare applicazione a
quanto statuito dalla Consulta nella definizione delle
pratiche relative alle domande di assegno nonché
nell’ambito del contenzioso eventualmente attivato
da invalidi cui sia stata respinta la domanda (25).
Le controversie, quindi, del tipo che hanno dato origine
al giudizio a quo sono in via di esaurimento e, pare,
non avranno motivo di insorgere nel prossimo futuro.
Se mai, comunque, la Corte di cassazione si trovasse
di nuovo a giudicare di casi simili e decidesse di
tenere in non cale le indicazioni della Corte costituzionale,
non sarebbe da escludere che quest’ultima, investita
nuovamente della questione, pronunci una sentenza
«interpretativa di accoglimento» (26).
In fondo l’Inps, tempestivamente e prima ancora
dei giudici, ha risposto alla «richiesta di
collaborazione» della Consulta, rimediando,
intanto, alla «caduta di stile» in cui
era incorso (27) e svolgendo, alla luce della
decisione della Corte, quello che dovrebbe essere
il compito naturale dei pubblici uffici: semplificare,
il più possibile, l’adempimento di oneri,
se non addirittura l’esercizio o il godimento
di diritti, da parte di soggetti che già in
partenza si trovano in difficoltà (28).
2.
Si osserva, comunque, che il Tribunale di Lucca, forse,
avrebbe dovuto censurare anziché l’art.
13 legge n. 118/1971 l’art. 1 legge n. 289/1990
relativo all’indennità mensile di frequenza.
Se è vero che in linea generale l’indennità
di frequenza spetta ai disabili minorenni che frequentano
la scuola e che pertanto nel caso in esame tale disciplina
non verrebbe in rilievo perché N. C. è
maggiorenne, tuttavia, se si guarda alla ratio della
legge sull’indennità di frequenza (proprio
in ragione della frequenza scolastica ai soggetti
disabili spetta l’indennità), emergono
profili di indubbia rilevanza. Se la Corte fosse stata
investita della questione di legittimità costituzionale
dell’art. 1 legge n. 289/1990, probabilmente
le sarebbe stato agevole rilevare l’irragionevolezza
(29) dell’esclusione di soggetti disabili,
che seppure maggiorenni frequentano effettivamente
la scuola. In questo caso la Consulta avrebbe potuto
pronunciare una sentenza additiva, dichiarando l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1 legge n. 289/1990
nella parte in cui non include fra i soggetti disabili
che hanno diritto all’indennità, in ragione
della frequenza scolastica, anche le persone disabili
maggiorenni che seguano un regolare corso di studi.
Si sarebbe così esteso l’ambito applicativo
di una norma in forza della sua stessa ratio anziché,
come nella seconda sentenza in epigrafe, intraprendere
un complesso quanto acuto percorso argomentativo (30).
In buona sostanza è stato risolto un problema
di carattere probatorio per assicurare una provvidenza
economica, concepita in realtà per i disabili
che aspirano, ma non sono ancora riusciti a conseguire
un impiego, anche a chi a buon diritto preferisce
continuare a studiare.
L’impianto concettuale della decisione, peraltro,
appare pregevole proprio perché scevro di intenti
assistenzialistici. L’erogazione dell’assegno,
infatti, viene garantita per sostenere il periodo
di formazione scolastica, in quanto funzionale ad
«un più proficuo successivo inserimento
nella società e nel mondo del lavoro»
(31), secondo lo spirito della richiamata
legge n. 68/1999. L’importante riaffermazione
per i disabili del «diritto all’istruzione
contro ogni possibile ostacolo che di fatto impedisca
il pieno sviluppo della persona umana» (32)
dovrebbe, inoltre, comportare una rilevante conseguenza
anche sul piano pratico: la percezione della provvidenza
prima a titolo di indennità di frequenza e
poi, al compimento della maggiore età, a titolo
di assegno mensile, sostanzialmente senza soluzione
di continuità (33).
3.
La Corte, dunque, in un lasso di tempo relativamente
breve, si pronuncia due volte sulla stessa materia,
ma sceglie due tecniche decisorie molto diverse. Nel
primo caso, infatti, tramite un intervento di tipo
additivo (34), fa sì che dalla disposizione
censurata sia ricavabile una norma, che prescriva
la corresponsione dell’indennità di frequenza
anche ai bambini disabili che frequentino l’asilo
nido, mentre, nel secondo caso, si limita ad offrire
un’interpretazione costituzionalmente legittima,
diversa da quella che il giudice a quo riscontra essere
invalsa nel «diritto vivente» (35).
La diversità dei due dispositivi deriva dalla
differenza dei termini delle questioni sottoposte
al sindacato di legittimità costituzionale.
La questione definita dalla sent. n. 467 concerne
una vera e propria «omissione incostituzionale»
non superabile sul mero piano interpretativo (36).
Il quadro normativo di riferimento, inoltre, ha reso
praticabile una soluzione veramente «a rime
obbligate» (37), connotato della decisione,
questo, che la Corte sembra quasi voler esplicitare
laddove afferma che l’esclusione della provvidenza
nell’ipotesi indicata «non trova […]
alcuna giustificazione nell’ordinamento»
(38). Nella vicenda oggetto della sent. n.
329, invece, considerata la norma sottoposta al vaglio
della Corte, non vi è spazio per tale «legislazione
a rime obbligate» (39), si risolve
piuttosto un problema di stretta interpretazione:
quali ipotesi, cioè, siano riconducibili alla
locuzione «incollocati al lavoro» di cui
all’art. 13, 1º comma, legge n. 118/1971.
Si è concluso, come detto, per ricomprendervi
anche le persone disabili maggiorenni che frequentano
la scuola.
Se, quindi, con la prima sentenza in epigrafe è
stato possibile al giudice delle leggi assicurare
direttamente la «certezza del diritto»
(40), nel secondo caso, al fine di affermare
l’interpretazione conforme a Costituzione, si
è reso necessario ricercare la «collaborazione»
dei giudici, tramite una decisione interpretativa
di rigetto (41), la cui non vincolatività,
se non forse per il solo giudice rimettente, è
nota (42).
L’intento collaborativo, peraltro, emerge anche
dal fatto che, pur sostanzialmente discostandosi dalla
costante interpretazione della Cassazione, la Consulta,
a sostegno dell’opzione prescelta, richiama
altro consolidato indirizzo della giurisprudenza di
legittimità relativo allo stato di «incollocazione
al lavoro» dei soggetti invalidi di età
compresa fra i cinquantacinque ed i sessantacinque
anni (43).
La Corte costituzionale dunque utilizza due tecniche
decisorie fra le più originali (44)
forse del suo ormai «ricco arsenale» (45)
in quanto nuovamente si trova a dover svolgere quel
ruolo di «supplenza» di fronte all’inerzia,
questa volta, del legislatore delegato (46).
Il Governo, infatti, non ha dato seguito alla delega
contenuta nell’art. 24 della L. 8 novembre 2000,
n. 328, ormai scaduta, in base alla quale avrebbe
dovuto provvedere al «riordino degli emolumenti
derivanti da invalidità civile» (47).
La disciplina delle provvidenze economiche in favore
delle persone disabili, purtroppo, risulta «polverizzata»
in una congerie normativa ove perfino l’interprete
più acuto fatica a trovare un denominatore
comune (48). Se non vi è riuscito
il legislatore delegato, il legislatore ordinario,
a questo punto, dovrebbe farsi carico della razionalizzazione
della materia anche alla luce delle indicazioni fornite
dalla Corte costituzionale (49). D’altra
parte un intervento così penetrante come quello
rappresentato dalla sent. n. 467 (50), ma
anche l’«interpretazione offerta»
nella sent. n. 329, ove pur rigettando la questione
il giudice delle leggi addirittura detta la regola
pratica di comportamento (51), sono indubbiamente
rivelatori della necessità di una disciplina
organica (52). Se si pensa, inoltre, che
si tratta di rispondere alle esigenze di persone portatrici
di handicap (53), appare evidente anche come
sia opportuno che il Parlamento si attivi quanto prima,
essendo ormai semplicemente questione di volontà
politica e, segnatamente, di attenzione per i più
deboli.
Non ci si può esimere, infine, dal rilevare
che le due sentenze in commento determineranno un
aumento di spesa per l’Erario. La questione
delle conseguenze finanziarie delle decisioni della
Corte (54), del resto, di frequente si pone
quando «sono in gioco diritti sociali»
(55). Il Giudice delle leggi stesso, peraltro,
non si è dimostrato del tutto insensibile a
tale delicato problema tanto che nel 1995 è
stato istituito nell’ambito del Servizio studi
della Corte costituzionale un ufficio per la quantificazione
degli oneri finanziari delle decisioni (56).
La dottrina ha assunto posizioni diversificate ed
è stato anche sottolineato come l’affermazione
della esclusiva responsabilità del Governo
e delle Camere di «far tornare i conti»
nel quadro della legalità costituzionale ripristinato
dalla Consulta (57) non condurrebbe ad una
soluzione adeguata (58). Quello degli emolumenti
in favore delle persone disabili, in ogni modo, non
pare certo il primo settore ove orientare il contenimento
pur necessario della spesa pubblica (59)
o concentrare il self-restraint della Corte costituzionale.
Federico
Girelli
Note
(1) Art. 1, 1º comma, legge n. 289/1990: «Ai
mutilati ed invalidi civili minori di anni 18, cui
sono state riconosciute dalle commissioni mediche
periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità
civile difficoltà persistenti a svolgere i
compiti e le funzioni della propria età, nonché
ai minori ipoacusici che presentino una perdita uditiva
superiore ai 60 decibel nell’orecchio migliore
nelle frequenze di 500, 1.000, 2.000 hertz, è
concessa, per il ricorso continuo o anche periodico
a trattamenti riabilitativi o terapeutici a seguito
della loro minorazione, una indennità mensile
di frequenza di importo pari all’assegno di
cui all’articolo 13 della legge 30 marzo 1971,
n. 118, e successive modificazioni, a decorrere dal
1º settembre 1990». Sul riconoscimento
del diritto all’indennità al minore affetto
da leucemia che si sia dovuto sottoporre a trattamenti
chemioterapici vedi Cass., 1° marzo 1999, n. 1705,
in Riv. Giur. Lav., 1999, II, 577, con nota di V.
LIPARI, In tema di indennità di frequenza ex
legge 11 ottobre 1990, n. 289. In tema di frequenza
scolastica da parte di alunno con disabilità
vedi ANDREIS, In tema di promozione di alunno affetto
da anomalie psico-fisiche, in Foro It., 1989, III,
327.
(2) Cfr. il n. 2 del considerato in diritto sent.
n. 467.
(3) Corte cost., 8 giugno 1987, n. 215, in Giur. It.,
1988, I, 1, 148. Sulla sentenza si veda: BELLI, Servizi
per le libertà: diritto inviolabile o interesse
diffuso?, in Giur. Cost., 1987, I, 1629; MORO, L’
eguaglianza sostanziale e il diritto allo studio:
una svolta nella giurisprudenza costituzionale, ibidem,
3064; DOGLIOTTI, Diritti della persona ed emarginazione:
minori, anziani, handicappati, in Giur. It., 1990,
IV, 361; DANIELE, Alunni portatori di handicap nelle
scuole secondarie, in Riv. Giur. Scuola, 1987, 767;
GRIMAUDO, L’accesso dei portatori di handicap
agli istituti di istruzione superiore, ivi, 1988,
681; DEIDDA, Diritti veri e diritti di carta (a proposito
di frequenza della scuola da parte di allievi disabili),
in Questione giustizia, 1990, 158; ANZON, Nuove tecniche
decisorie della corte costituzionale, in Giur. Cost.,
1992, II, 3206; NOCERA, Il diritto all’integrazione
nella scuola dell’autonomia, Trento, 2001, 42-45.
In questo caso il controllo di costituzionalità
si sarebbe svolto in base al «principio di attuazione
parziale incostituzionale», vedi MODUGNO, I
«nuovi diritti» nella Giurisprudenza Costituzionale,
Torino, 1995, 72-73.
(4) Cfr. il n. 3 del considerato in diritto sent.
n. 467.
(5) Vedi Corte cost., 18 marzo 1992, n. 106, in Giur.
It., 1992, I, 1, 1196, commentata da GIORGIS, Uno
spunto in tema di tutela costituzionale dei diritti
sociali e reviviscenza delle norme illegittimamente
abrogate, ibidem, 1837; Corte cost., 15 marzo 1993,
n. 88, in Giur. Cost., 1993, 765. Sulla tutela costituzionale
dei «soggetti deboli» vedi AINIS, I soggetti
deboli nella giurisprudenza costituzionale, in Studi
in onore di Leopoldo Elia (a cura di PACE), Milano,
1999, I, 11. Sulla «pari dignità sociale
di ciascun cittadino» vedi FERRARA, La pari
dignità sociale (Appunti per una ricostruzione),
in Studi in onore di Giuseppe Chiarelli, II, Milano,
1974, 1089.
(6) Richiamata al n. 2 del considerato in diritto
sent. n. 467. In particolare sugli interventi di sostegno
in favore di scuole che accolgano alunni portatori
di handicap di cui alla legge n. 62/2000 vedi Cons.
Stato, Sez. II, 20 dicembre 2000, n. 1178, in Riv.
Giur. Scuola, 2002, 793.
(7) Sarebbe stata preferibile una decisione di accoglimento
ad avviso di FERRARI, Nota a Corte cost. n. 329/2002,
in Foro It., 2003, I, 726. Sulla sentenza n. 329 vedi
anche TORRETTA, Diritto alla formazione (scolastica
e professionale) e logiche dell’eguaglianza
sostanziale: appunti dalla più recente giurisprudenza
costituzionale, ibidem, 1022. Non è la prima
volta che l’art. 13, 1° comma, legge n.
118/1971 viene sottoposto al vaglio della Corte costituzionale,
vedi Corte cost., 12 dicembre 1984, n. 278, in Giur.
It., 1985, I, 1, 1308; Id., ord., 30 dicembre 1985,
n. 375, in Giur. Cost., 1985, I, 2594.
(8) Per la concessione dell’assegno alla persona
affetta da schizofrenia vedi Trib. Firenze, 10 settembre
1976, in Giur. It., 1978, I, 2, 148.
(9) Misura invero elevata al 74% dall’art. 9,
comma 1, D. Lgs. n. 509/1988, al riguardo vedi Corte
cost., 31 maggio 1995, n. 209, in Giur. Cost., 1995,
1581.
(10) Cfr. il n. 2.2 del considerato in diritto sent.
n. 329.
(11)Vedi: Cass., 4 aprile 2002, n. 4834, in Mass.,
2002, 354-355; Id., 26 luglio 2000, n. 9812, ivi,
2000, 928; Id., 13 giugno 2000, n. 8055, in Arch.
Civ., 2000, 1109; Id., 1° agosto 1998, n. 7560,
in Mass., 1998, 835-836; Id., 28 agosto 1997, n. 8117,
ivi, 1997, 814; Id., 13 luglio 1996, n. 6368, ivi,
1996, 573.
(12) Vedi: Cass., 20 maggio 2002, n. 7313, in Mass.,
2002, 528; Id., 28 marzo 2002, n. 4555, ibidem, 333;
Id., 28 agosto 2000, n. 11271, ibidem, 1050; Id.,
28 agosto 2000, n. 11262, ivi, 2000, 1049; Id., 21
novembre 1998, n. 11812, ivi, 1998, 1241-1242; Id.,
Sez. un., 10 gennaio 1992, n. 203, in Foro It., 1992,
I, 49. In particolare Cass., Id., 20 giugno 1990,
n. 6178, in Mass., 1990, 753, aveva escluso che la
frequenza di corsi d’istruzione professionale
integrasse lo stato di «incollocazione al lavoro».
(13) Al riguardo si veda il sintetico quanto puntuale
quadro delineato da CONTARDI - DANESI, Aspetti assistenziali
e di tutela, 4a ed. aggiornata aprile 2003, Sindrome
Down Notizie, 2003, n. 1. In particolare sul contributo
economico per l’assistenza domiciliare vedi
ARMONE, Integrazione sociale dei disabili e contributi
economici: un percorso a ostacoli, in Giur. It., 1995,
I, 1, 217.
(14) «La Corte Costituzionale non può
ritenersi vincolata al chiesto del giudice a quo fino
al punto da non procedere, per suo conto, ad una anche
contrastante interpretazione», MODUGNO, Una
questione di costituzionalità inutile: è
illegittimo il penultimo capoverso dell’art.
30 l. 11 marzo 1953 n. 87?, in Giur. Cost., 1966,
1731. Per la nozione di «interpretazione adeguatrice»
vedi MODUGNO, Appunti dalle lezioni di teoria dell’interpretazione,
Padova, 1998, 99; AMOROSO, L’interpretazione
«adeguatrice» nella giurisprudenza costituzionale
tra canone ermeneutico e tecnica di sindacato di costituzionalità,
in Foro It., 1998, V, 89. Per la distinzione fra «interpretazione
“conforme a Costituzione”» e «interpretazione
“adeguatrice”» vedi ONIDA, L’attuazione
della Costituzione fra magistratura e Corte costituzionale,
in Scritti in onore di Costantino Mortati, 4, Milano,
1977, 537.
(15) Vedi: Cass., 20 maggio 2002, n. 7315, in Mass.,
2002, 528-529; Id., 4 maggio 2002, n. 6414, ibidem,
460; Id., 21 marzo 2002, n. 4067, ibidem, 302; Id.,
2 gennaio 2001, n. 4, ivi, 2001, 4; Id., 3 agosto
2000, n. 10205, ivi, 2000, 966-967; Id., 23 giugno
2000, n. 8573, ibidem, 794-795; Id., 15 marzo 1999,
n. 2310, ivi, 1999, 307-308; Id., 1° ottobre 1997,
n. 9604, ivi, 1997, 959-960.
(16) Sul concetto di «spirito della legge»
vedi V. FROSINI, La lettera e lo spirito della legge,
Milano, 1995.
(17) Al riguardo vedi: M. DE LUCA, Norme per il diritto
al lavoro dei disabili (l. 12 marzo 1999, n. 68),
in Foro It., 2000, V, 293; G. SANTORO PASSARELLI–LAMBERTUCCI
(a cura di), Norme per il diritto al lavoro dei disabili,
in Leggi civ. comm., 2000, 1351. Sul licenziamento
del lavoratore invalido vedi Cass., 17 luglio 2002,
n. 10347, in Foro It., 2002, I, 2614. Per il regime
precedente alla legge n. 68/1999 vedi COLAPIETRO,
La vicenda del collocamento obbligatorio degli invalidi
psichici: un nuovo modo di procedere nei rapporti
Corte-Parlamento, in Giur. It., 1990, I, 1, 863.
(18) Cfr. il n. 2.2 del considerato in diritto sent.
n. 329.
(19) Cfr. il n. 2.2 del considerato in diritto sent.
n. 329. Vedi anche Corte cost., 6 luglio 2001, n.
226, in Giur. Cost., 2001, 2020 e Id., 8 giugno 1987,
n. 215, cit.
(20) La Corte già si è pronunciata sul
«diritto del portatore di handicap ad una normale
vita di relazione», la cui lesione «non
può non determinare quella disuguaglianza di
fatto impeditiva dello sviluppo della persona»,
vedi Corte cost., 10 maggio 1999, n. 167, in Giur.
It., 2000, 683, con nota di SERGES, Anacronismo legislativo,
eguaglianza sostanziale e diritti sociali. La sentenza
è commentata anche da: VITUCCI, Il passaggio
coattivo e le persone handicappate, in Giur. Cost.,
1999, 1615; PERLINGIERI, Principio «personalista»,
«funzione sociale della proprietà»
e servitù coattiva di passaggio, in Rass. dir.
civ., 1999, 688.
(21) Cfr. il n. 3 del considerato in diritto sent.
n. 329.
(22) Le interpretazioni dell’organo di giustizia
costituzionale «possono avere al più
un valore persuasivo nei confronti degli altri giudici,
ma non certo quello proprio di un vincolo giuridico»,
CARETTI–DE SIERVO, Istituzioni di diritto pubblico,
Torino, 2001, 392; V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto
costituzionale, II, Padova, 1984, 400: «da esse
nasce tuttavia l’obbligo per tutti i giudici
di non fare applicazione delle disposizioni che ne
erano oggetto interpretandole in un senso diverso,
senza prima averne sollevato questione di legittimità
costituzionale»; ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale,
Bologna, 1988, 294, reputa che da tali pronunce derivi
un vincolo «indiretto, nel senso dell’obbligo
di risollevare la questione di costituzionalità
ogniqualvolta si ritenga di dare alla legge il significato
che la Corte ha escluso»; RUGGERI–SPADARO,
Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, 2001,197-198,
distinguendo fra «sentenze interpretative di
rigetto» e «sentenze di rigetto interpretative»
rilevano che «quand’anche non si volesse
parlare […] di un “vincolo”, è
indubbio comunque il maggior effetto “persuasivo”
delle primo tipo di decisione rispetto al secondo».
Le «sentenze di rigetto interpretative»
si caratterizzano per la mancanza nel dispositivo
della formula «nei sensi di cui in motivazione»
tipica delle decisioni interpretative; si veda ad
esempio Corte cost., 24 aprile 2002, n. 134, in Giur.
Cost., 2002, 1035, con note di ELIA, Gli inganni dell’ambivalenza
sintattica, e di PANSINI, Sui limiti alla competenza
funzionale del collegio per i reati ministeriali.
(23) «Troppo spesso, inoltre, dalla analisi
della giurisprudenza di merito emerge una scarsa sensibilità
verso le problematiche della giustizia costituzionale
e forse, purtroppo, una scarsa conoscenza della stessa»,
RUOTOLO, La dimensione temporale dell’invalidità
della legge, Padova, 2000, 289.
(24) ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit.,
293, riconosce alle sentenze interpretative di rigetto
il valore di «precedente autorevole» dotato
di «una forza di fatto»; in questi casi
la Corte costituzionale eserciterebbe «un’attività
non di impositiva potestas, bensì di persuasiva
auctoritas», vedi SORRENTI, Il seguito «rovesciato»:
le decisioni interpretative di rigetto e l’attività
del legislatore, in RUGGERI–SILVESTRI (a cura
di), Corte costituzionale e Parlamento. Profili problematici
e ricostruttivi, Milano, 2000, 294; MISCIONE, Le cure
idrotermali extraferiali, in Giur. It., 1988, I, 1,
698: «Queste sentenze hanno soltanto un’autorità
morale, per quanto altissima, ma non giuridica. Sia
chiaro, però, che sono molto più frequenti
i casi di adeguamento dei giudici alle sentenze “interpretative
di rigetto” della Corte costituzionale».
(25) Si può leggere la Circolare n. 157/2002
in www.inps.it; sulla Circolare si veda: RODÀ,
L’Inps sblocca le invalidità per gli
studenti ultra 18enni, in Il sole-24 ore, 23 ottobre
2002, 29; DE LELLIS, Invalidità parziale più
ampia, in Italia Oggi, 23 ottobre 2002. L’Inps,
invero, ha indicato le «disposizioni attuative»
anche della sent. n. 467 con la Circolare n. 11 del
22 gennaio 2003 disponibile sul sito web dell’Istituto.
Non sempre però risulta del tutto adeguato
il solo seguito amministrativo, vedi, in materia di
perquisizioni personali in carcere, RUOTOLO, Diritti
dei detenuti e Costituzione, Torino, 2002, 71.
(26) Secondo il «meccanismo comunemente definito
della doppia pronuncia», RUGGERI–SPADARO,
Lineamenti di giustizia costituzionale, cit., 194;
è nota la successione fra Corte cost., 2 luglio
1956, n. 8 (in Giur. It., 1956, I, 1, 863, con nota
di CRISAFULLI, Ordinanze di necessità, interpretazione
della Corte e sindacato del giudice comune) e Corte
cost., 27 maggio 1961, n. 26 (in Giur. It., 1961,
I, 1, 756, con nota di A. P.). MODUGNO, La corte costituzionale
italiana oggi, in Scritti su la giustizia costituzionale
in onore di Vezio Crisafulli, Padova, 1985, I, 564:
«mentre le decisioni interpretative di rigetto,
a parte il vincolo variamente inteso nei confronti
del solo giudice a quo, hanno il valore di un precedente
sia pure autorevolissimo, ma dotato di efficacia puramente
persuasiva, le sentenze interpretative di accoglimento,
che dichiarano incostituzionali precisi significati
normativi ricavabili da una disposizione di legge,
hanno valore vincolante per tutti i giudici»;
LAVAGNA, Osservazione a Corte cost. 11/1965, in Giur.
It., 1965, I, 1, 548: «dal punto di vista teleologico
e, diciamo pure, pratico la scelta dell’accoglimento-in-quanto,
anziché del rigetto-in-quanto, è molto
più conforme ai fini per i quali la Corte è
stata istituita e serve a realizzarli molto più
efficacemente». Sui rapporti fra Corte costituzionale
e Corte di Cassazione in relazione all’interpretazione
della legge vedi: GUAZZAROTTI, Fin dove arriva l’interpretazione
correttiva della corte costituzionale?, in Quaderni
costituzionali, 2002, n. 4, 814; CARDONE, Funzione
di nomofilachia della Cassazione e pronunce della
Corte costituzionale, in Giur. Cost., 2001, 2889;
LAMARQUE, Le sezioni unite penali della Cassazione
«si adeguano» … all’interpretazione
adeguatrice della Corte costituzionale, ivi, 1999,
1412; GRANATA, Corte di cassazione e Corte costituzionale
nella dialettica tra controllo ermeneutico e controllo
di legittimità – Linee evolutive della
giurisprudenza costituzionale, in Foro It., 1998,
I, 14. Vi sarebbero peraltro ipotesi in cui sarebbe
in qualche modo necessitato l’intervento interpretativo
della sola Corte costituzionale, vedi CHIARLONI, Sull’opportunità
della proposizione di questioni di legittimità
infondate per l’esercizio di una funzione nomofilattica
da parte della Corte costituzionale quando la Corte
di cassazione non può intervenire, in Giur.
It., 2002, 300. Pur rilevando «il semplicismo»
della «bipartizione» per cui alla Corte
di Cassazione sarebbe riservata la «nomofilachia
rispetto a tutte le norme diverse da quelle costituzionali»
e alla Corte costituzionale «l’interpretazione
in ultima sede della Costituzione e delle norme aventi
lo stesso rango», ne aveva già riconosciuto
la funzione di «scavalcare gli annosi problemi
che sorgono riguardo alle sentenze interpretative
di rigetto quando siano in gioco interpretazioni adeguatrici
o correttive di norme contenute in leggi ordinarie»,
ELIA, Sentenze «interpretative» di norme
costituzionali e vincolo dei giudici, in Giur. Cost.,
1966, 1718.
(27) Vedi il n. 2 del ritenuto in fatto sent. n. 329:
«Inoltre, a giudizio dell’INPS, non sarebbe
affatto dimostrata l’inconciliabilità
tra lo studio e il lavoro che eventualmente potrebbe
essere affidato all’iscritto alle liste del
collocamento, ben potendo il lavoro essere attinente
al corso di studi prescelto e ben potendo comunque
lo studente-lavoratore invalido far fronte agli impegni
lavorativi frequentando un corso di studi serale»
(corsivo mio). Si spera, d’altronde, che si
sia trattato semplicemente di un eccesso di «tuziorismo
difensivo».
(28) Puntualizza che «l’incidenza effettiva
delle sentenze interpretative di rigetto sull’ordinamento
e, in concreto, sulle posizioni soggettive, finisce
per essere estremamente varia», CARLASSARE,
Perplessità che ritornano sulle sentenze interpretative
di rigetto, in Giur. Cost., 2001, 191. Per la tutela
della posizione delle persone con disabilità
nei confronti della attività della P. A. vedi
PACE, Diritti degli handicappati e inadempienze della
pubblica amministrazione, in Giust. Civ., 1980, I,
1995; PRINCIPATO, Diritti degli handicappati: la p.a.
fra arbitrio e discrezionalità, in Giur. Cost.,
1997, 2754.
(29) Sul sindacato di ragionevolezza si veda: MODUGNO–AGRÒ–CERRI
(a cura di), Il principio di unità del controllo
sulle leggi nella giurisprudenza della Corte costituzionale,
Torino, 2002, 259; MOSCARINI, Principio costituzionale
di eguaglianza e diritti fondamentali, in NANIA–RIDOLA
(a cura di), I diritti costituzionali, Torino, 2001,
Vol. I, 169-173; SCACCIA, Gli «strumenti»
della ragionevolezza nel giudizio costituzionale,
Milano, 2000; NIRO, Il controllo della ragionevolezza
delle scelte del legislatore, in Foro It., 1998, V,
359; PALADIN, voce «Ragionevolezza (principio
di)», in Enc. Dir., Aggiornamento I, Milano,
1997, 899; LUTHER, voce «Ragionevolezza (delle
leggi)», in Digesto Pubbl., XII, Torino, 1997,
341; CERRI, voce «Ragionevolezza delle leggi»,
in Enc. Giur. Treccani, XXV, Roma, 1994; AA. VV.,
Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza
della corte costituzionale. Riferimenti comparatistici,
Atti del seminario svoltosi in Roma Palazzo della
Consulta nei giorni 13 e 14 ottobre 1992, Milano,
1994. Da ultimo vedi RUGGERI, Principio di ragionevolezza
e specificità dell’interpretazione costituzionale,
in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
(30) Quando comunque la Corte ha rilevato che il giudice
a quo era consapevole della «possibilità
di attribuire alla norma impugnata altri significati
conformi a Costituzione» ha dichiarato la questione
manifestamente inammissibile, vedi Corte cost., ord.
30 gennaio 2002, n. 3, in Giur. Cost., 2002, 29, con
nota di CARDONE, Ancora sulla dichiarazione di manifesta
inammissibilità per difetto di interpretazione
adeguatrice del giudice a quo. Sui tipi di decisioni
adottate dalla Corte «nel caso in cui il giudice
comune non realizzi una interpretazione adeguatrice»
vedi RAUTI, L’interpretazione adeguatrice come
criterio logico tra rilevanza e non manifesta infondatezza
(in margine alla sent. cost. n. 207/2001), in Giur.
It., 2002, 384-385; al riguardo vedi anche ANZON,
Il giudice a quo e la Corte costituzionale tra dottrina
dell’interpretazione conforme a Costituzione
e dottrina del diritto vivente, in Giur. Cost., 1998,
1082.
(31) Cfr. il numero 2.2 del considerato in diritto
sent. n. 329.
(32) Cfr. Corte cost., 8 giugno 1987, n. 215, cit.;
Id., 6 luglio 2001, n. 226, cit.
(33) Probabilmente la vicenda dello studente disabile
N. C. ha avuto origine quando, divenuto maggiorenne,
non ha più goduto dell’indennità
di frequenza, ma non aveva titolo per percepire l’assegno
mensile perché non iscritto alle liste speciali
di collocamento. Com’è noto l’importo
delle due provvidenze è il medesimo determinato
per il 2002 in € 218,65 dal Decreto del Ministro
dell’Interno, 4 febbraio 2002, in Gazz. Uff.,
Serie generale, 4 marzo 2002, n. 53 e per il 2003
in € 223,90 dal Decreto del Ministro dell’Interno,
28 marzo 2003, in Gazz. Uff., Serie generale, 12 aprile
2003, n. 86.
(34) Sulle pronunce additive vedi CICCONETTI, Lezioni
di giustizia costituzionale, Torino, 2001, 77 e segg.;
CERRI, Corso di giustizia costituzionale, Milano,
2001, 235 e segg.; PERTICI, Le decisioni «manipolative»,
in Foro It., 1998, V, 152; BIGNAMI, Brevi osservazioni
sulla nozione di additività nelle decisioni
della Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1996,
1243; COLAPIETRO, Le sentenze additive e sostitutive
della corte costituzionale, Pisa, 1990; ELIA, Le sentenze
additive e la più recente giurisprudenza della
corte costituzionale (ottobre 81 – luglio 85),
in Scritti su la giustizia costituzionale, cit., 299.
PICARDI, Le sentenze «integrative» della
Corte costituzionale, in Scritti in onore di Costantino
Mortati, cit., 599. Su «una certa cautela nell’adottare
sentenze additive» vedi FRONTONI, Le limitazioni
dell’indennità spettante alle lavoratrici
autonome. Ancora una interpretativa di rigetto «a
valenza additiva», in Giur. Cost., 2002, 4083.
Sul «possibile uso “concreto” delle
pronunce additive» vedi ONIDA, La corte e i
diritti: tutela dei diritti fondamentali e accesso
alla giustizia costituzionale, in Studi in onore di
Leopoldo Elia, cit., II, 1108-1109.
(35) Sulla nozione e sul ruolo del «diritto
vivente» nel giudizio di legittimità
costituzionale vedi ANZON, La corte costituzionale
e il «diritto vivente», in Scritti su
la giustizia costituzionale, cit., 1; ZAGREBELSKY,
La dottrina del diritto vivente, in Giur. Cost., 1986,
I, 1148; PUGIOTTO, Dottrina del diritto vivente e
ridefinizione delle sentenze additive, ivi, 1992,
3672, e, per una ricostruzione complessiva, ID., Sindacato
di costituzionalità e «diritto vivente»,
Milano, 1994 (su cui peraltro vedi la Recensione di
PIZZORUSSO nonché la Replica dell’Autore,
in Riv. Dir. Cost., 1996, 351 e segg.). Più
di recente vedi: ROMBOLI, Il giudizio di costituzionalità
delle leggi in via incidentale, in ID. (a cura di),
Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1999-2001),
Torino, 2002, 66-69; MODUGNO–AGRÒ–CERRI
(a cura di), Il principio di unità del controllo
sulle leggi, cit., 229; BARONE, Giurisdizione amministrativa
esclusiva e questioni di costituzionalità:
esiste ancora il «diritto vivente»?, in
Foro It., 2002, I, 2552; CAPONI, Interpretazione conforme
a Costituzione e diritto vivente nelle notificazioni
postali, ivi, 2001, I, 3021; AMOROSO, Le pronunce
interpretative della Corte costituzionale nell’anno
1998, ivi, 1999, V, 29-30; PUGIOTTO, Il riferimento
al diritto vivente, ivi, 1998, V, 366; ID., La problematica
del «diritto vivente» nella giurisprudenza
costituzionale del 1994: uso e matrici, ivi, 1995,
I, 473; CARRATTA, «Diritto vivente» e
(il-)legittimità costituzionale della prededucibilità
dei crediti nel fallimento successivo ad amministrazione
controllata, in Giur. It., 1995, I, 241. Per una particolare
accezione di «diritto vivente» vedi NOCILLA,
A proposito di «diritto vivente», in Giur.
Cost., 1981, I, 1876, mentre per una nozione di diritto
non «vivente» ma «in embrione»
vedi COMBA, La Corte costituzionale tra diritto vivente
e diritto in embrione, in Giur. It., 1992, I, 1, 393.
(36) Vedi il n. 1 del ritenuto in fatto sent. n. 467:
«Secondo il giudice a quo la disposizione censurata
[…] non può essere riferita anche ai
minori frequentanti l’asilo nido, perché
tale interpretazione costituirebbe una inammissibile
integrazione del testo normativo, il quale non dispone
in alcun modo sul punto». L’art. 1, 3°
comma, L. 289/1990, in effetti, in modo esplicito
prevede che l’indennità di frequenza
spetti solo «a partire dalla scuola materna»,
vedi supra paragrafo 1. Sulla incostituzionalità
per omissione vedi MARCENÒ, La corte costituzionale
e le omissioni incostituzionali del legislatore: verso
nuove tecniche decisorie, in Giur. Cost., 2000, 1985.
(37) Vedi CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale,
cit., 408. La Corte insomma ha semplicemente tratto
«quelle conseguenze che il sistema consente
a lei, e soltanto a lei, di trarre», cfr. LUCIANI,
Le decisioni processuali e la logica del giudizio
costituzionale incidentale, Padova, 1984, 259.
(38) Vedi supra nota 2.
(39) Vedi supra paragrafo 2. Anche Corte cost., 10
dicembre 1987, n. 559, in Giur. It., 1988, I, 1, 689,
«non ha imboccato la strada della sentenza additiva»
ed ha optato per l’interpretativa di rigetto,
vedi MODUGNO, La retribuzione dei congedi straordinari
per cure idrotermali: una «interpretativa di
rigetto» a valenza additiva?, ibidem, 696.
(40) Sul concetto di «certezza del diritto»
vedi PIZZORUSSO, voce «Certezza del diritto»,
in Enc. Giur. Treccani, VI, Roma, 1988. La Corte già
ha affermato come la decisione di accoglimento sia
utile «per meglio assicurare la certezza del
diritto», vedi Corte cost., 9 marzo 1967, n.
22, in Giur. It., 1967, I, 1, 1005; sul punto vedi
CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit.,
404 e ELIA, Le sentenze additive e la più recente
giurisprudenza, cit., 307. Sottolinea «l’importanza
del contributo che alla superiorità della Costituzione
nel sistema, viene dato dalle sentenze di accoglimento
con la “certezza”, ex art. 136 Cost.,
dell’esclusione di interpretazioni eversive
da parte di qualsiasi soggetto dell’ordinamento.
Certezza che è addirittura massima con la dichiarazione
d’incostituzionalità del “testo”
normativo» PACE, Corte costituzionale e «altri
giudici», tra «garantismo» e «sensibilità
politica», in Scritti su la giustizia costituzionale,
cit., 596. Circa «la crisi della certezza del
diritto» vedi ZAGREBELSKY, Il diritto mite,
Torino, 1992, 199 e segg.; da ultimo vedi M. A. SANDULLI,
Brevi riflessioni su alcune recenti tendenze all’incertezza
del diritto, in Rass. Parlam., 2003, 125 e, in particolare
per la «certezza del diritto costituzionale»,
CAMERLENGO, I fatti normativi e la certezza del diritto
costituzionale, Milano, 2002.
(41) PALADIN, Diritto costituzionale, Padova, 1998,
781: «il risultato può essere perseguito
[…] ricercando la collaborazione dei giudici
competenti in materia, mediante quelle proposte non
vincolanti che sono in sostanza le sentenze interpretative
di rigetto»; ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale,
cit., 296 rileva «come la collaborazione interpretativa
dei giudici sia un requisito indispensabile»;
MODUGNO, La giurisprudenza costituzionale, in Giur.
Cost., 1978, I, 1239: «la creazione e l’uso
della sentenza interpretativa o adeguatrice ricevono
il significato di un mezzo di sollecitazione e di
collaborazione attiva, di un “ponte”,
per così dire con la funzione giurisdizionale
e con quella legislativa». Con particolare riferimento
ai primi anni di attività della Corte MEZZANOTTE,
La corte costituzionale: esperienze e prospettive,
in AA. VV., Attualità e attuazione della costituzione,
Roma-Bari, 1982, 161, osserva che tali decisioni «potevano
essere intese come un invito ai giudici […]
a non arrestarsi, nell’attività interpretativa,
alla barriera della legge, ma a superare questa barriera,
e a inoltrarsi nel mondo dei valori costituzionali».
Auspica l’inserimento della Corte costituzionale
in «un contesto “culturale” di collaborazione,
che coinvolge anche il potere giudiziario e legislativo,
nella difesa, nello svolgimento e nello sviluppo della
Costituzione» RUOTOLO, La dimensione temporale,
cit., 359. La Corte costituzionale «rifuggirebbe»
«da ogni collaborazione con il giudice a quo»
qualora ravveda una mera «difficoltà
ermeneutica da risolvere tutta entro il circuito della
magistratura», cfr. LUCIANI, Le decisioni processuali,
cit., 150 e 265.
(42) Cfr. G. U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico,
Bologna, 2002, 473. «L’unico a subirne
conseguenze è il giudice a quo», BIN–PITRUZZELLA,
Diritto costituzionale, Torino, 2002, 422; parla di
«limitato vincolo nei riguardi dei soli giudici
rimettenti» PALADIN, Diritto costituzionale,
cit., 780; CERRI, Corso di giustizia costituzionale,
cit., 220: «l’efficacia delle sentenze
di rigetto con interpretazione adeguatrice o delle
sentenze interpretative di rigetto nel giudizio a
quo è generalmente ammessa». Al riguardo
in ogni modo si veda MAZZIOTTI, Efficacia delle sentenze
interpretative di rigetto della Corte costituzionale,
in Giur. Cost., 1960, 1100; PIZZORUSSO, Le motivazioni
delle decisioni della Corte Costituzionale: comandi
o consigli?, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1963, 345
e segg.; C. ESPOSITO, Autorità delle decisioni
di rigetto della Corte nei giudizi a quo, in ID.,
Scritti giuridici scelti, Napoli, 1999, IV, 391; la
limpida ricostruzione delle diverse posizioni dottrinarie
di MARTINES, Diritto costituzionale, Milano, 1994,
598-599 nonché LAMARQUE, Gli effetti della
pronuncia interpretativa di rigetto della corte costituzionale
nel giudizio a quo. (Un’indagine sul «seguito»
delle pronunce costituzionali), in Giur. Cost., 2000,
685. Per una distinzione «sul piano degli effetti»
fra sentenze interpretative di rigetto e d’inammissibilità
vedi MANNELLA, L’inseminazione artificiale eterologa
davanti alla Corte costituzionale: una soluzione interlocutoria
insoddisfacente, in Giur. It., 1999, 1139-1140.
(43) Vedi il n. 2.2 del considerato in diritto sent.
n. 329 e supra nota 15. La Corte costituzionale in
genere ha tenuto un atteggiamento di «autopreclusione
ad adottare pronunzie interpretative di rigetto in
contrasto con il c. d. diritto vivente», così
MODUGNO–CARNEVALE, Sentenze additive, «soluzione
costituzionalmente obbligata» e declaratoria
di inammissibilità per mancata indicazione
del «verso» della richiesta addizione,
in Giur. Cost., 1990, 529; ROMBOLI, Il giudizio di
costituzionalità delle leggi in via incidentale,
cit., 105: «Lo strumento della decisione interpretativa
di rigetto tende a realizzare una forma di collaborazione
tra Corte costituzionale e giudici nella loro attività
interpretativa del diritto (anche se non sono mancati
momenti di frizione proprio con riguardo a tale tipo
di pronunce) e per questo non viene impiegato allorché
esiste un indirizzo giurisprudenziale consolidato
(c.d. diritto vivente) nella interpretazione di una
legge, nel qual caso la Corte opera normalmente attraverso
le decisioni di semplice rigetto o accoglimento».
(44) Le « “decisioni interpretative”
che, nel loro variegato complesso, costituiscono il
frutto indubbiamente più originale ed essenziale
dell’opera della Corte italiana», MODUGNO,
La corte costituzionale italiana oggi, cit., 553-554.
(45) L’espressione «arsenale ricco»
è di SALAZAR, Dal riconoscimento alla garanzia
dei diritti sociali, Torino, 2000, 122 (su cui peraltro
vedi la Recensione di LUCIANI nonché la Replica
dell’Autrice, in Riv. Dir. Cost., 2001, 290
e segg.); di «ampio ed articolato strumentario»
parla SORRENTINO, Lezioni sulla giustizia costituzionale
(raccolte da MILETO), Torino, 1998, 74; MARCENÒ,
La corte costituzionale e le omissioni incostituzionali,
cit., 1985 rileva «il progressivo affinamento
delle tecniche di decisione costituzionale»;
COLAPIETRO, Garanzia e promozione dei diritti sociali
nella più recente giurisprudenza costituzionale,
in Giur. It., 1995, IV, 114: «l’ampia
tipologia dei modelli di pronunzie […] costituisce
ormai patrimonio consolidato ed inespropriabile della
Corte»; MODUGNO, La corte costituzionale italiana
oggi, cit., 559-560: «La Corte costituzionale
[…] ha ampliato significativamente i suoi poteri
decisionali, dilatando la tipologia delle sue sentenze»;
proprio le sentenze interpretative di rigetto «rappresentano,
anche storicamente, la prima manifestazione di una
tendenza, che col tempo si verrà notevolmente
rafforzando, a far più ricca e varia la tipologia
delle decisioni della Corte», così MEZZANOTTE,
La corte costituzionale: esperienze e prospettive,
cit., 161. Sulla «creatività “pretoria”
della Corte costituzionale italiana nel dar vita a
nuovi tipi di decisioni» vedi da ultimo GROPPI,
Verso una giustizia costituzionale «mite»?
Recenti tendenze dei rapporti tra corte costituzionale
e giudici comuni, in Politica del Diritto, 2002, 217.
(46) Vedi MODUGNO, La funzione legislativa complementare
della corte costituzionale, in Giur. Cost., 1981,
I, 1651. Sul ruolo della Corte «nell’ambito
del complessivo sistema istituzionale» vedi
AZZARITI, Forme e soggetti della democrazia pluralista,
Torino, 2000, 308 e segg. Per la concezione di Ambrosini
vedi MIDIRI, La corte, la politica, i giudici (il
dilemma di Ambrosini), in Politica del Diritto, 2001,
449.
(47) Art. 24 legge n. 328/2000: «(Delega al
Governo per il riordino degli emolumenti derivanti
da invalidità civile, cecità e sordomutismo)
1. Il Governo è delegato ad emanare, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, nel rispetto del principio della
separazione tra spesa assistenziale e spesa previdenziale,
senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica, un decreto legislativo recante norme per
il riordino degli assegni e delle indennità
spettanti ai sensi delle leggi 10 febbraio 1962, n.
66, 26 maggio 1970, n. 381, 27 maggio 1970, n. 382,
30 marzo 1971, n. 118, e 11 febbraio 1980, n. 18,
e successive modificazioni, sulla base dei seguenti
principi e criteri direttivi: …». Sulla
legge n. 328/2000 (Legge quadro per la realizzazione
del sistema integrato di interventi e servizi sociali)
vedi BREDA–MICUCCI–SANTANERA, La riforma
dell’assistenza e dei servizi sociali, Torino,
2001 e, da ultimo, CARRERA-TESELLI, Fra territorialità
e integrazione il ruolo delle governances locali nel
processo di riforma dell’assistenza, in Assistenza
Soc., 2002, n. 3-4, 137. Sulla delegazione legislativa
vedi: MODUGNO, Diritto pubblico generale, Roma-Bari,
2002, 161-163; CELOTTO-FRONTONI, voce «Legge
di delega e decreto legislativo», in Enc Dir,
Aggiornamento VI, Milano, 2002, 697; SICLARI, Le leggi
formali. Il caso delle leggi di delegazione, in MODUGNO–AGRÒ–CERRI
(a cura di), Il principio di unità del controllo
sulle leggi, cit., 141; ID., Decreti legislativi,
ibidem, 165; DE FIORES, Trasformazioni della delega
legislativa e crisi delle categorie normative, Padova,
2001; LUPO, Un criterio (ancora un po’ incerto)
per distinguere tra decreti legislativi correttivi
«veri» e «falsi», in Giur.
Cost., 2001, 2661; FERRARA, Gli atti costituzionali,
Torino, 2000, 184-185.
(48) PALICI DI SUNI, La Corte salva ancora la legislazione
di assistenza sociale, in Giur. It., 1992, I, 1, 789:
«risulta del tutto irragionevole che provvidenze
destinate a soggetti che lo stesso legislatore individua
come meritevoli di una particolare tutela vengano
regolate da una selva inestricabile di disposizioni
contraddittorie, prive di organicità, che si
susseguono nel tempo in modo farraginoso e imprevedibile».
(49) Sul «seguito legislativo» alle sentenze
della Corte vedi P. FALZEA, Aspetti problematici del
seguito legislativo alle sentenze della corte costituzionale,
in RUGGERI–SILVESTRI (a cura di), Corte costituzionale
e Parlamento, cit., 121.
(50) MEZZANOTTE, Corte costituzionale e legittimazione
politica, Roma, 1984, 145 invero precisava come le
sentenze additive siano «a torto considerate
l’espressione più immediata della tendenza
ad interferire nella sfera politico-parlamentare,
mentre sarebbe facile dimostrare che, in molti casi,
l’impatto di un annullamento puro e semplice
sarebbe ben maggiore».
(51) Vedi il n. 3 del considerato in diritto sent.
n. 329: «…dovendo l’invalido provare
la ricorrenza dello stato di incollocazione attraverso
il certificato di frequenza scolastica». Non
sempre è dato riscontrare nelle decisioni della
Corte formulazioni così esplicite e comprensibili
ai più; si pensi ad esempio quando il presidente
Casavola ha dovuto convocare una conferenza stampa
per chiarire all’opinione pubblica il significato
di Corte cost., 2 giugno 1994, n. 218, (in Giur. It.,
1995, I, 638), che, in ogni modo, rappresenta pur
sempre «uno dei migliori esempi di tecnica del
bilanciamento tra valori costituzionali», cfr.
RUOTOLO, L’onere del test anti-AIDS per i soggetti
che svolgono attività a rischio: violazione
del diritto alla riservatezza o ragionevole bilanciamento
degli interessi in gioco?, ibidem, 642 e MODUGNO,
Chiosa a chiusa. Un modello di bilanciamento di valori,
ibidem, 643.
(52) «Le scelte politiche di riordino di interi
settori normativi spettano al legislatore, non alla
Corte», LUCIANI, Le infermità mentali
nella giurisprudenza costituzionale, in Politica del
Diritto, 1986, 455. Sembrerebbe comunque che nel quadro
delle iniziative collegate al «2003-Anno europeo
delle persone con disabilità» il Ministero
del Lavoro e delle Politiche Sociali intenda predisporre
un Testo Unico delle disposizioni in materia di disabilità,
vedi www.minwelfare.it. Sulla tutela delle persone
che soffrono di un’infermità mentale
si veda anche ZATTI, Infermità di mente e diritti
fondamentali della persona, in Politica del Diritto,
1986, 425; VENCHIARUTTI-CENDON, voce «Sofferenti
psichici», in Enc. Dir., Aggiornamento III,
Milano, 1999, 1003.
(53) Sulla «posizione degli handicappati psichici
nel sistema costituzionale» vedi PANUNZIO, Il
cittadino handicappato psichico nel quadro costituzionale,
in Studi in memoria di Pietro Gismondi, Milano, 1988,
III, 525. Sulla normativa a tutela delle persone disabili
e per l’indicazione delle principali associazioni
che le rappresentano vedi HANAU-NOCERA, voce «Handicap»,
in Digesto Pubbl., Aggiornamento, Torino, 2000, 305.
Circa la «fisionomia della ONLUS» vedi
A. FUSARO, La riforma del diritto delle associazioni,
in Giur. It., 2000, 2427. Riguardo le politiche per
l’handicap vedi Atti Senato, XIV Legislatura,
Doc. LXXIX, n. 3, Relazione sullo stato di attuazione
delle politiche per l’handicap in Italia e sugli
indirizzi che saranno seguiti (Anno 2002), Presentata
dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali,
Comunicata alla Presidenza il 14 aprile 2003. L’European
Disability Forum ha predisposto un Memorandum alla
Presidenza Italiana contenente Proposte al Governo
Italiano in vista della Presidenza dell’Unione
Europea 2003. Sulla «posizione delle persone
portatrici di handicap nel diritto comunitario»,
vedi CHITI, Il principio di non discriminazione e
il Trattato di Amsterdam, in Riv. It. Dir. Pubbl.
Comunitario, 2000, 864 e segg.; vedi anche OLIVETTI,
Sub Art. 26. Inserimento dei disabili, in BIFULCO-CARTABIA-CELOTTO,
L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bologna,
2001, 202 e segg. Sulla Carta dei diritti vedi PACE,
A che serve la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
Europea? Appunti preliminari, in Giur. Cost., 2001,
193; CALVANO, Verso un sistema di garanzie costituzionali
dell’UE? La giustizia costituzionale comunitaria
dopo il Trattato di Nizza, ibidem, 245; CHESSA, La
tutela dei diritti oltre lo stato. Fra «diritto
internazionale dei diritti umani» e «integrazione
costituzionale europea», in NANIA–RIDOLA
(a cura di), I diritti costituzionali, cit., 109 e
segg.; NASCIMBENE, Quale strumento giuridico per la
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea?,
in Giur. It., 2001, 659; SCALA, «L’emergere»
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
Europea nella giurisprudenza della Corte di giustizia,
ivi, 2002, 250; PINELLI, Il momento della scrittura,
Bologna, 2002, 209 e segg.; AZZARITI, La Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea nel
«processo costituente europeo», in Rass.
Dir. Pubblico Europeo, 2002, 9. sul piano internazionale
si veda SAULLE, Diritti umani, familiari e sociali:
principi giuridici fondamentali, in Dir. Famiglia,
1995, 1117.
(54) Al riguardo vedi P. GROSSI, Alle origini del
processo di legittimità costituzionale delle
leggi, in Rass. Parlam., 2002, 500-501; COLAPIETRO,
La giurisprudenza costituzionale nella crisi dello
stato sociale, Padova, 1996, 75 e segg.; AA. VV.,
Le sentenze della corte costituzionale e l’art.
81, u.c., della costituzione, Atti del seminario svoltosi
in Roma Palazzo della Consulta nei giorni 8 e 9 novembre
1991, Milano, 1993; GROSSO, Sentenze costituzionali
di spesa «che non costino», Torino, 1991;
COLAPIETRO, Le sentenze additive e sostitutive, cit.,
Pisa, 1990, 57 e segg.; ZORZI GIUSTINIANI, Una nuova
sentenza «additiva di prestazione», in
Giur. It., 1988, I, 1, 23 e segg.; ELIA, Le sentenze
additive e la più recente giurisprudenza, cit.,
310 e segg.
(55) GROPPI, La quantificazione degli oneri finanziari
derivanti dalle decisioni della corte costituzionale:
profili organizzativi e conseguenze sul processo costituzionale,
in COSTANZO (a cura di), L’organizzazione e
il funzionamento della corte costituzionale, Torino,
1996, 284.
(56) Cfr. GROPPI, La quantificazione degli oneri finanziari,
cit., 275 e segg.; RUOTOLO, La dimensione temporale,
cit., 296.
(57) «Va sottolineato che, per quanto riguarda
il bilancio dello Stato, il governo e il parlamento
sono tenuti a rispettare innanzitutto i precetti stabiliti
dalla Costituzione», BELLI, Il bilancio va adeguato
al diritto di vivere nonostante gravi disabilità,
in Giur. Cost., 2001, 2703. Sulla «necessità
di raccordi fra Corte-Parlamento (e Governo)»
vedi RUOTOLO, La dimensione temporale, cit., 292-296.
Circa la «crisi dello Stato sociale» vedi
le considerazioni di AZZARITI, Forme e soggetti della
democrazia pluralista, cit., 159 e segg. e COLAPIETRO,
La giurisprudenza costituzionale nella crisi dello
stato sociale, cit., 327 e segg. Sulle «tendenze
generali che interessano il sistema di welfare nel
nostro ordinamento» vedi CENTORBI, Il sistema
di welfare tra continuità e innovazioni. (Resoconto
di un Convegno), in Giur. Lavoro, 2000, n. 3, 279;
per «un nuovo modello di Stato sociale»
vedi PESARESI, Il nuovo Welfare State dopo la riforma
del titolo V della Costituzione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
Giova ricordare l’autorevole convinzione nella
possibile «attuazione dello “stato sociale”:
senza fughe nell’utopia, ma anche senza rassegnarci
all’esistente» di ELIA, Si può
rinunciare allo «stato sociale»?, in ARTONI-BETTINELLI
(a cura di), Povertà e Stato, Roma, 1987, 118.
(58) ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit.,
317 e segg.
(59) A maggior ragione se si pensa che perfino per
la realizzazione dei cosiddetti «diritti negativi»
si è riconosciuta la necessità dell’impiego
di risorse pubbliche, vedi HOLMES-SUNSTEIN, Il costo
dei diritti, ed. it. a cura di Fusaro, tr. it. Caglieri,
Bologna, 2000. Sul «problema dei “costi”
dei diritti sociali» vedi SALAZAR, Dal riconoscimento
alla garanzia, cit., 127 e segg. e, in relazione ai
«condizionamenti dell’ordinamento comunitario»,
MUSUMECI, La legge finanziaria, Torino, 2000, 139
e segg. Sui diritti sociali vedi: MODUGNO, I «nuovi
diritti», cit., 65 e segg.; LUCIANI, Sui diritti
sociali, in Studi in onore di Manlio Mazziotti di
Celso, Padova, 1995, II, 97; BALDASSARRE, voce «Diritti
sociali», in Enc. Giur. Treccani, XI, Roma,
1989. Da ultimo vedi LUCIANI, I diritti costituzionali
tra stato e regioni (a proposito dell’art. 117,
comma 2, lett. m) della costituzione), in Politica
del Diritto, 2002, 345; PACE, Problematica delle libertà
costituzionali, Padova, 2003, 140 e segg.; G. U. RESCIGNO,
Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti
sociali, in Dir. Pubblico, 2002, 5; PINELLI, Sui «livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali» (art. 117, co. 2, lett. m,
Cost.), ibidem, 881; PRINCIPATO, I diritti costituzionali
e l’assetto delle fonti dopo la riforma dell’art.
117 della Costituzione, in Giur. Cost., 2002, 1169.
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